Náhrada za bezesmluvní užívání veřejného prostranství

V poslední době se začínají vyskytovat právní názory, že vlastníkovi pozemku, jenž je součástí veřejného prostranství, nemá za bezesmluvní užívání náležet peněžní náhrada ve výši nájemného v daném místě a čase, jak je tomu u ostatních vlastníků jiných věcí a majetkových práv.

Účelová snaha povinných obcí ve snaze maximalizovat svoje příjmy výběrem místních poplatků za užívání veřejného prostranství, výběrem parkovného apod. s vyloučením placení náhrady za bezesmluvní užívání veřejného prostranství soukromým vlastníkům pozemků je odůvodňována nálezem Ústavního soudu ČR ze dne 1.července 2014 sp.zn. I.ÚS I.ÚS 581/14.

Nepřípustnost omezení rozsahu vlastnických oprávnění v závislosti na době a způsobu nabytí vlastnictví

Nález Ústavního soudu ČR ze dne 1. července 2014 sp.zn. I. ÚS 581/14 se - při jeho odklonu od dosavadní ustálené judikatury Ústavního soudu ČR bez zaujetí nezbytného sjednocujícího rozhodnutí pléna Ústavního soudu až po více než 20 letech od účinnosti restitučních zákonů jen pro několik málo posledních případů, kvalifikovanému disentu JUDr. Janů, rozporu s ustálenou judikaturou Nejvyššího soudu ČR – se týká jen nároku na vydání pozemků tvořících veřejné prostranství v rámci restituce dle zákona o půdě, tj. výkladu ustanovení § 11 odst. 1 písm.c) zákona o půdě.

Každý vlastník bez ohledu na dobu a způsob nabytí vlastnictví požívá stejnou právní ochranu včetně práva na užitky za bezesmluvní užívání ve veřejném zájmu, nestanoví-li zákon výslovně jinak.

Doposud v právní praxi přežívá postsocialistická představa, že soukromému vlastníkovi pozemku – na rozdíl od vlastníků jiných věcí a majetkových práv – nemusí náležet stejná právní ochrana s odkazem na veřejný zájem.

Rozlišování rozsahu vlastnických oprávnění způsobem jeho nabytí je v příkrém rozporu s ústavně i mezinárodně zajištěnou ochranou konstituovaného vlastnictví v souladu s principem rovnosti.

Nestanoví-li zákon výslovně jinak nebo nevázne-li na věci bezplatné věcné břemeno, nemůže judikatura vlastníka věci zbavit práva na užitky za bezesmluvní užívání jeho věci, byť ve veřejném zájmu, ve výši obvyklého nájemného v daném místě a čase stejně jako to náleží jakémukoli jinému vlastníkovi.

Právní názor o bezplatném užívání soukromých pozemků sloužících jako veřejné prostranství je nepřijatelný již proto, že v hrubém rozporu s čl. 11 Listiny základních práv a svobod I čl. 1 bod 1 Dodatkového protokolu č. 209/1992 Sb. ponechává vlastníkovi věc, která doposud nebyla konfiskována ani k ní nebylo zřízeno bezplatné věcné břemeno, za bezesmluvní užívání s právem obce naopak vybírat místní poplatek za užívání veřejného prostranství za tento pozemek jen právo na to, aby platil státu daň z nemovitosti, čímž “oživuje” právní praxi padesátých let (soukromé vlastnictví bezplatně slouží zájmům všech).

V souladu s principem rovnosti nelze činit rozdíl mezi jednotlivými vlastníky dle způsobu jejich nabytí; stejně tak nelze klást k tíži státu, že cca 50% státního majetku k 1.1.1990 v minulosti nabyl znárodněním úmyslně bez vyplacení náhrady, revizí první pozemkové reformy úmyslně bez vyplacení náhrady až na pár výjimek, např. při výměně národní památky či nátlaku Heydricha na protektorátní vládu, revizí druhé pozemkové reformy úmyslně bez vyplacení náhrady či kupními smlouvami s regulovanými netržními kupními cenami ve prospěch čs. Státu (0,40 hal/m2 zemědělské půdy).

Vybírají-li obce nájemné a bezdůvodné obohacení za užívání jeho pozemků násobně vyšším než sami platí za užívání cizích pozemků včetně tvořících veřejné prostranství, je logické, že také musí jiným vlastníkům pozemků něco za smluvní i bezesmluvní užívání zaplatit.

Poznámky:

Podle usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 21.11.2013 sp.zn. III. ÚS 2728/2013: „ Pokud jde o námitku, že žalobkyně je povinna strpět tzv. obecné užívání bezplatně, jde o problematiku již řešenou nálezy Ústavního soudu ze dne 25. 4. 2012 sp. zn. I. ÚS 1607/11, ze dne 27. 9. 2012 sp. zn. III. ÚS 3735/11 a ze dne 1. 2. 2013 sp. zn. IV. ÚS 2127/12 i jeho usneseními ze dne 14. 9. 2004 sp. zn. III. ÚS 338/04 a ze dne 15. 4. 2010 sp. zn. II. ÚS 731/10 (dostupnými na adrese http://nalus.usoud.cz), z nichž plyne, proč daná námitka není důvodná, a tak nezbývá než pro stručnost na tato rozhodnutí stěžovatelku odkázat.“

Podle usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 13.12.2012 sp.zn. III. ÚS 4359/12: „Nelze rovněž souhlasit se stěžovatelkou v tom, že by bylo možné obecné užívání pozemků, které jsou součástí veřejného prostranství, chápat jako bezplatné. V projednávané věci bylo zjištěno, že předmětné pozemky jsou zčásti zastavěné, zčásti se na nich nachází silniční vegetace, všechny jsou veřejně přístupné, neboť jsou veřejným prostranstvím a slouží obecnému užívání. Nejvyšší soud právě v souvislosti s bezesmluvním užíváním předmětných pozemků ve vlastnictví třetích osob dovodil s odkazem na řadu svých rozhodnutí v občanskoprávní rovině vznik bezdůvodného obohacení na straně obce za situace, v níž není důvod k závěru o povinnosti třetích osob strpět užívání jejich majetku bez patřičné náhrady.“

Podle rozsudku Nejvyššího soudu ČR ze dne 10.4.2013 sp.zn. 28Cdo 2509/2012: „Otázkou, zda se obec bezdůvodně obohacuje na úkor vlastníka pozemku, jenž je svým charakterem veřejným prostranstvím, se již Ústavní i Nejvyšší soud opakovaně zabývaly. Vždy přitom dovodily, že není-li v občanskoprávní rovině (např. smlouvou) upraveno obecné užívání veřejného prostranství, zahrnující i jen z části pozemky vlastnicky náležející třetí osobě, má to za následek vznik bezdůvodného obohacení na straně obce plněním bez právního důvodu (§ 451 odst. 2 obč. zák.), neboť i když existuje právní důvod užívání veřejného prostranství, nejde o titul, podle kterého by obci vzniklo oprávnění, aby takové plnění ze strany třetí osoby (strpění užívání jejího majetku) bylo poskytováno bezplatně(srov. např. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 14. 2. 2006, sp. zn. 33 Odo 396/2004, ze dne 31. 1. 2006, sp. zn. 33 Odo 1253/2005, a sp. zn. 33 Odo 1064/2005, nebo ze dne 2. 5. 2012, sp. zn. 28 Cdo 561/2012, či usnesení Ústavního soudu ze dne 15. 4. 2010, sp. zn. II. ÚS 731/10 a ze dne 14. 9. 2004, sp. zn. III. ÚS 338/04). Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 2. 5. 2012, sp. zn. 28 Cdo 561/2012, a v usnesení ze dne 26. 10. 2010, sp. zn. 28 Cdo 3382/2010, a Ústavní soud v usnesení ze dne 15. 4. 2010, sp. zn. II. ÚS 731/10, rovněž vysvětlily, že odvolacím soudem citovaný nález Ústavního soudu ze dne 22. 3. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/02, uveřejněný pod 211/2005 Sb., otázku vypořádání soukromoprávního vztahu mezi obcí a vlastníkem pozemku, který je veřejným prostranstvím, neřeší. Zabývá se toliko otázkou ústavní konformity normy, která připouští, aby byl za veřejné prostranství prohlášen i soukromý pozemek, a normy, dle níž obec stanoví povinnost platit místní poplatek za tzv. zvláštní užívání veřejného prostranství též samotnému vlastníkovi prostoru, který byl za veřejné prostranství prohlášen. Pasivní legitimace obce ve sporu o vydání bezdůvodného obohacení získaného obecným užíváním veřejného prostranství na pozemku náležejícím třetí osobě přitom vyplývá z okolnosti, že veřejná prostranství jsou užívána především občany té obce, ve které se nacházejí, obec je oprávněna vybírat místní poplatek za tzv. zvláštní užívání veřejného prostranství (§ 1 písm. c/, § 4 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů) a prostřednictvím územního plánování může též ovlivnit, zda ten který pozemek bude zákonné znaky veřejného prostranství naplňovat i nadále (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 2. 5. 2012, sp. zn. 28 Cdo 561/2012). Od uvedených judikatorních závěrů Ústavního a Nejvyššího soudu se přitom není důvodu odchylovat ani v projednávané věci. Je-li tedy pozemek vlastněný žalobkyní bez jakéhokoliv soukromoprávního titulu (např. smlouvy) obecně užíván jako veřejné prostranství, získává tím žalovaná obec bezdůvodné obohacení plněním bez právního důvodu, které je žalobkyni povinna vydat (§ 451 obč. zák.).“

Podle rozsudku Nejvyššího soudu ČR ze dne 2.5.2012 sp.zn. 28Cdo 561/2012: „Otázkou, zda se obec bezdůvodně obohacuje na úkor vlastníka pozemku, jenž je svým charakterem veřejným prostranstvím, se již Nejvyšší soud opakovaně zabýval, a dovodil, že není-li v občanskoprávní rovině (např.smlouvou) upraveno obecné užívání veřejného prostranství, zahrnující i jen z části pozemky vlastnicky náležející třetí osobě, má to za následek vznik bezdůvodného obohacení na straně obce plněním bez právního důvodu (§ 451 odst. 2 obč. zák.), neboť i když existuje právní důvod užívání veřejného prostranství, nejde o titul, podle kterého by obci vzniklo oprávnění, aby takové plnění ze strany třetí osoby (strpění užívání jejího majetku) bylo poskytováno bezplatně (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 14. 2. 2006, sp. zn. 33 Odo 396/2004, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 10. 2010, sp. zn. 28 Cdo 3382/2010, kterým Nejvyšší soud odmítl dovolání žalovaného ve věci s obdobným skutkovým základem). Od své ustálené judikatury nemá dovolací soud důvod se odchýlit ani v posuzované věci. Důvody pro změnu judikatury přitom nelze dovozovat ani z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/02. Jak již totiž Nejvyšší soud rovněž uvedl, tento nález problematiku vypořádání soukromoprávního vztahu mezi obcí a vlastníkem pozemku, který je veřejným prostranstvím, neřeší (srov. již uvedené usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 10. 2010, sp. zn. 28 Cdo 3382/2010). K podobnému závěru ostatně dospěl i Ústavní soud, když ve svém usnesení ze dne 15. 4. 2010, sp. zn. II. ÚS 731/10, kterým odmítl ústavní stížnost žalovaného v jiné skutkově obdobné věci, uzavřel, že nález sp. zn. Pl. ÚS 21/02 řešil (toliko) otázku ústavní konformity normy,která připouští, aby byl za veřejné prostranství prohlášen i soukromý pozemek, bez souhlasu jeho vlastníka, a normy, dle níž obec stanoví povinnost platit poplatek za tzv. zvláštní užívání veřejného prostranství též samotnému vlastníkovi prostoru, který byl za veřejné prostranství prohlášen Z nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 21/02 pak nelze dovodit ani pasivní legitimaci České republiky v posuzované věci. Pokud odvolací soud v této souvislosti uvádí, že veřejná prostranství může v rámci zákona užívat kdokoliv (tedy nejen občané dané obce), lze s tím sice souhlasit, na druhé straně je však zřejmé, že veřejná prostranství jsou užívána především občany té obce, ve které se nacházejí, a že jejich užívání občany jiných obcí (typicky turisty nebo rodinnými příslušníky a přáteli občanů dané obce) je zpravidla spíše příležitostné a pro obec, v níž se veřejné prostranství nachází (resp. pro občany této obce), obvykle i prospěšné. Výše uvedené pak lze bezpochyby aplikovat i na užívání předmětného pozemku – pásu městské zeleně nacházející se uprostřed brněnského sídliště B. Pro úplnost lze připomenout, že je to obec, v níž se veřejné prostranství nachází (a tedy nikoliv Česká republika), kdo je oprávněn vybírat poplatky za (zvláštní) užívání veřejného prostranství [srov. § 1 písm. c) a § 4 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích] a kdo tedy má z existence veřejných prostranství i přímý ekonomický (fiskální) přínos.

S odvolacím soudem lze sice souhlasit v tom, že prostor splňující zákonné znaky veřejného prostranství je veřejným prostranstvím ex lege (srov. opětovně nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/02), je to však obec (resp. obecní zastupitelstvo jako nejvyšší orgán, kterým je obec spravována, srov. čl. 101 odst. 1 Ústavy), kdo v samostatné působnosti rozhoduje o pořízení územního plánu a kdo územní plán v samostatné působnosti vydává [srov. § 6 odst. 5 písm. a) a písm. c) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích]. Samotná obec tak minimálně nepřímo může ovlivnit, zda ten který pozemek bude, či naopak nebude veřejným prostranstvím. V této souvislosti lze rovněž připomenout, že obec je územním společenstvím občanů, kteří mají právo na samosprávu (srov. čl. 100 odst. 1 Ústavy). Zákon tedy nemůže obcím detailně nařizovat, jak mají v té které situaci postupovat při hájení svých ekonomických zájmů [srov. rovněž § 2 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, dle kterého obec je veřejnoprávní korporací, má vlastní majetek. Obec vystupuje v právních vztazích svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající.]. V úvahu tudíž může připadat i postup, který odvolací soud označil za teoretický, a který spočívá v tom, že obec nahradí veřejnou zeleň nacházející se na pozemcích třetích osob tím způsobem, že koupí a osází jiný pozemek. Jak již bylo naznačeno, zákon sice u obce s takovýmto postupem výslovně nepočítá, ta k němu však může být donucena ekonomickou situací. Je totiž zřejmé, že jednorázová investice do nového pozemku může být pro obec za určitých okolností výhodnější než dlouhodobé placení nájemného (resp. bezdůvodného obohacení).“