K určitosti předmětu stavebního řízení a právní následky jeho upřesnění

V rámci územního řízení o umístění stavby a stavebního řízení o vydání stavebního povolení včetně společného poměrně často dochází k situaci, kdy stavebník po oznámení o zahájení řízení stavebnímu úřadu předloží aktualizovanou projektovou dokumentaci bez toho, že by tato změna byla zvlášť oznámena dotčeným účastníkům řízení s výzvou k případnému doplnění jejich námitek.

Určitost předmětu řízení (stavby)

„Předmět řízení musí být v oznámení o zahájení řízení identifikován dostatečně určitě tak, aby účastníkovi řízení bylo zřejmé, jaké jeho jednání bude posuzováno, a aby bylo zaručeno jeho právo účinně se v daném řízení hájit.“ (rozsudek NSS ze dne 31.3.2010 č.j. 1 Afs 58/2009)

„Totožnost věci je dána totožností práva nebo povinnosti, totožností účastníků řízení a současně totožnosti předmětu řízení.“(rozsudek KS Ústí nad Labem ze dne 15.6.2011 čj. 15 Ca 12/2009-50)

Předmět stavebního řízení je určitě definován žádostí stavebníka na stanoveném formuláři s předepsanou dokumentací včetně projektové.

Předmět stavebního řízení o povolení stavby včetně společného je v oznámení o zahájení řízení určitě vymezen nejen uvedením druhu stavby a pozemkových parcel, ale nedílně i předepsanou projektovou dokumentací pro povolení stavby s uvedením jejího zpracovatele, data vyhotovení a jejího čísla, což je rozhodující i pro zjištění, zda žadatel v průběhu řízení požádal o povolení změny obsahu žádosti ve smyslu ustanovení 41 odst. 8 správního řádu anebo ve smyslu ustanovení § 45 odst. 4 správního řádu svoji žádost zúžil, případně zda se jedná jen o upřesnění předmětu řízení s určením, zda toto upřesnění vyvolává právo účastníků řízení na doplnění jejich námitek a důkazních návrhů k nim.

V územním řízení o umístění stavby a ve stavebním řízení o stavební povolení včetně společného zahájeném na základě žádosti je stavební úřad povinen ex offo v oznámení o zahájení řízení určitě vymezit předmět řízení bez ohledu na to, jak to učinil stavebník v samotné žádosti s tím, že vymezení předmětu řízení o vydání stavebního povolení včetně společného jen se subjektivním označením stavby, např.: “U Zlatého zvonu“, druhem stavby a pozemkovými parcelami bez výslovného odkazu na určitou předepsanou projektovou dokumentaci s uvedením zpracovatele, data vyhotovení a čísla, je zpravidla nedostatečné.

Vymezení předmětu řízení v oznámení o zahájení řízení

V oznámení o zahájení společného územního a stavebního řízení je předmět řízení typicky označen např.: „žádost o vydání společného povolení stavby nazvané „………………………“ (dále jen „stavba“) na pozemcích parc.č. ….…….. v katastrálním území …………. , kterou podal ………………. (dále jen „žadatel“)… Stavba bude obsahovat: SO - 01 - novostavba bytového domu SO – 02 – úprava stávajícího sklepa SO – 03 – opěrné stěny SO – 04 – zpevněné plochy“

Určité vymezení předmětu řízení v oznámení o zahájení řízení je rozhodující proto, že jeho doručením zpravidla počíná prekluzivní lhůta dotčeným účastníkům řízení k uplatnění jejich námitek a důkazů k nim.

Předmět stavebního řízení o vydání stavebního povolení včetně společného musí v oznámení o zahájení řízení výslovně uvést i konkrétní předepsanou projektovou dokumentaci přesně definující předmět řízení, což je zásadní pro ochranu práv účastníků řízení, např.: „žádost o vydání společného povolení stavby bytového domu na pozemcích …….. v katastrálním území …………….., blíže popsané v projektové dokumentaci pro povolení stavby……… zpracovatele ……………. ze dne ……….. číslo …………….. (dále jen „stavba“).“

Změny předmětu řízení

Změny předmětu stavebního řízení můžou nastat na základě:

zúžení předmětu žádosti dle § 45 odst. 4 správního řádu, které nevyžaduje povolení stavebního úřadu
zpětvzetí žádosti dle § 45 odst. 4 správního řádu, které nevyžaduje povolení stavebního úřadu
rozšíření předmětu žádosti, které vyžaduje schválení změny obsahu žádosti dle § 41 odst. 8 správního řádu
upřesnění předmětu žádosti, které nevyžaduje povolení změny obsahu žádosti

Stavební úřad v oznámení o zahájení územního řízení o umístění stavby nebo o vydání stavebního povolení včetně společného, které v odůvodnění výslovně uvádí jednotlivé změny předmětu řízení nastalé v mezidobí ode dne podání žádosti až do dne vyhotovení oznámení spočívající v určitém i) zúžení předmětu žádosti či ii) upřesnění žádosti dává účastníkům řízení najevo, že je vzal na vědomí a že v tomto rozsahu byl předmět řízení ke dni vyhotovení oznámení účinně zúžen či upřesněn.

Samotné předložení pozměněné – aktualizované – projektové dokumentace stavebníkem v období od podání žádosti místně a věcně příslušnému stavebnímu úřadu do vydání stavebního povolení včetně společného bez výslovného projevu vůle stavebníka není žádostí o změnu obsahu žádosti ve smyslu ustanovení § 41 odst. 8 správního řádu, bez které nelze změnu povolit („bez žádosti není rozhodnutí o ní“) ani se nejedná o řádné upřesnění předmětu žádosti, k čemuž je vždy nezbytný, byť stručný, výslovný projev vůle stavebníka, např.:

„a) žádám o povolení změny obsahu žádosti o ………… ze dne …….. v rozsahu ………………, blíže uvedenou v projektové dokumentaci zpracovatele ……… ze dne ….. č.j………..

b) žádost ze dne ………… o ………………. v rozsahu ………………. upřesňuji a za tímto účelem přikládám aktualizovanou projektovou dokumentací zpracovatele …….. ze dne …… číslo ………“

I z důvodu, že až na výjimky nejsou listiny ve spisech stavebních úřadů očíslované a jsou bez úvodního přehledu jeho aktuálního obsahu, kde není jistota účastníků řízení, zda a které listiny k jakému datu byly/jsou ve spise obsaženy, je až do provedení úplné digitalizace stavebního řízení včetně spisové agendy nutno dbát i na řádné oznamování účastníkům řízení nikoli nepatrného upřesnění předmětu řízení zahájeného na žádost s odkazem na aktualizovanou projektovou dokumentaci s výzvou účastníkům k vyjádření k němu.

Upřesnění předmětu řízení

„Předmět správního řízení musí být již v oznámení o zahájení řízení označen dostatečně určitě tak, aby bylo účastníkům řízení jasné, co se v daném řízení posuzuje, a aby tak byla zaručena možnost účastníků řízení účinně bránit svá práva (rozsudek ze dne 31. 3. 2010, čj. 1 Afs 58/2009-541, č. 2119/2010 Sb. NSS, PHARMOS a další, bod 54. V průběhu řízení zahájeného z moci úřední může správní orgán předmět řízení upřesnit. Nesmí jej však v porovnání s jeho vymezením v oznámení o zahájení řízení zásadně rozšířit nebo jeho vymezení zásadně změnit. Stejně tak nesmí upřesněním dojít k žádné procesní újmě účastníků řízení (1 Afs 58/2009, PHARMOS a další, bod 56). NSS nepovažuje za vhodné, aby stavební úřad spoléhal na to, že účastníkům řízení bude předmět řízení zřejmý z jeho dalšího průběhu, tím méně pak z řízení o dodatečném povolení stavby (v něm totiž může stavebník předmět žádosti o dodatečné povolení nanejvýš zúžit oproti předmětu řízení o odstranění stavby, srov. opět 10 As 69/2019, bod 19).“ (Rozsudek NSS ze dne 10.8.2023 č.j. 47/2023)

„Správní orgán může v průběhu řízení zahájeného z moci úřední upřesnit jeho předmět, nedojde-li tímto úkonem k žádné procesní újmě na straně účastníků řízení. Upřesněním předmětu řízení nesmí dojít k jeho zásadnímu rozšíření nebo změně oproti jeho vymezení v oznámení o zahájení správního řízení. Správní orgán musí s upřesněním předmětu řízení řádně seznámit účastníky řízení a musí jim dát možnost se k němu vyjádřit.“ (rozsudek NSS ze dne 31.3.2010 č.j. 1 Afs 58/2009)

Stavební úřad je povinen seznámit účastníky řízení, že žadatel (stavebník) po oznámení o zahájení řízení - nikoli nepatrně - upřesnil předmět územního či stavebního řízení včetně společného s povinností umožnit dotčeným účastníkům řízení se k tomuto upřesnění vyjádřit.

Změny předmětu řízení včetně změny – dílčí úpravy - projektové dokumentace, které nejsou zúžením předmětu řízení dle § 45 odst. 4 správního řádu ani změnou obsahu žádosti, která nevyžaduje povolení její změny ve smyslu ustanoven § 41 odst. 8 správního řádu, jsou upřesněním předmětu řízení.

Z rozsudku NSS sp.zn. 1 Afs 58/2009 vyplývá, že žadatel (stavebník) může po oznámení o zahájení územního a stavebního řízení včetně společného v souladu s ustanovením § 41 odst. 8 správního řádu upřesnit předmět řízení zahájeného na jeho žádost za podmínek:

nedojde-li upřesněním žádosti k žádné procení újmě na straně ostatních účastníků řízení včetně vlastníků sousedních nemovitostí,
nesmí dojít k zásadnímu rozšíření nebo změně předmětu řízení – umístění a navržení provedení stavebního záměru - oproti vymezení v oznámení o zahájení stavebního řízení a projektové dokumentaci ke dni oznámení o zahájení řízení,
stavební úřad musí s upřesněním předmětu řízení řádně seznámit účastníky řízení,
stavební úřad musí dát účastníkům řízení možnost k upřesnění předmětu řízení se vyjádřit.

Upřesnění žádosti o vydání územního rozhodnutí o umístění stavby či žádosti o vydání stavebního povolení včetně společného, které po oznámení o zahájení řízení vyvolávají potřebu jejich oznámení vlastníkům sousedních pozemků a staveb s výzvou, aby své námitky případně doplnili, jsou taková upřesnění žádosti, kterými může být přímo dotčeno vlastnické nebo jiné věcné právo sousedního pozemku nebo stavby potažmo v rozsahu možného přímého dotčení práv vlastníků sousedních pozemků a staveb (např. změny: výškové úrovně, půdorysného rozsahu, vzájemného odstupu staveb, vzdálenosti od hranic sousedního pozemku, umístění oken směřujících na sousední pozemek či stavbu). V případě, že žadatel (stavebník) až po oznámení o zahájení územního řízení o umístění stavby nebo o zahájení řízení o vydání stavebního povolení včetně společného svou žádost dodatečně doplnil (upřesnil) s předložením aktualizované dílčí projektové dokumentace, aniž stavební úřad o tom dotčené účastníky řízení výslovně informoval (oznámil), vzniká nepřípustný stav právní nejistoty o rozsahu předmětu řízení, neboť není jistota, zda stavební úřad tento právní úkon (upřesnění) žadatele (stavebníka) akceptoval či nikoli.

Oznámení (vyrozumění) o dodatečném nikoli nepatrném upřesnění žádosti o umístění stavby nebo o vydání stavebního povolení včetně společného s předložením aktualizované projektové dokumentace s výzvou k případnému doplnění námitek stavební úřad dává dotčeným účastníkům na vědomí, že s tímto podáním žadatele (stavebníka) vyslovil souhlas a že se tím v dotčeném rozsahu změnil (upřesnil) předmět řízení.

Koncentrace řízení

Koncentrace územního a stavebního řízení včetně společného se vztahuje jen k předmětu řízení ve stavu ke dni vyhotovení oznámení o zahájení řízení a není jí dotčena změna předmětu řízení včetně jeho podstatného upřesnění, které nastaly později.

Včasnost námitek účastníků územního nebo stavebního řízení, jehož předmět byl po oznámení o zahájení řízení změněn včetně jeho zúžení či upřesnění, je nutno posuzovat i s ohledem na tyto změny, které nastaly až po oznámení o zahájení řízení.

Lze doporučit, aby stavební úřad upřesnění předmětu řízení, které vyvolaly potřebu aktualizace projektové dokumentace, oznámil všem dotčeným účastníkům řízení s výzvou, aby jen v tomto rozsahu svoje námitky doplnili v další propadné lhůtě, jinak hrozí, že tak dotčený účastník učiní bez časového limitu kdykoli později včetně odvolacího řízení.

V případě změn předmětu řízení na základě povolení změny obsahu žádosti stavebníka nebo podstatného upřesnění předmětu řízení, které nastaly až po oznámení o zahájení řízení, může dotčený účastník řízení i bez výzvy stavebního úřadu svoje námitky v tomto rozsahu doplnit, aniž by šlo o jejich nepřípustné opožděné uplatnění.

Neoznámí-li stavební úřad po oznámení o zahájení řízení povolení změny obsahu žádosti stavebníka nebo nikoli nepatrné upřesnění předmětu řízení dotčeným účastníkům řízení (rozsudek NSS ze dne 31.3.2010 č.j. 1 Afs 58/2009), zvláště vyvolaly-li potřebu dílčí změny projektové dokumentace, s výzvou, aby dotčení účastníci v další propadné lhůtě proti těmto změnám – upřesnění - předmětu řízení v tomto rozsahu doplnili svoje námitky, mohou tak dotčení účastníci v tomto rozsahu učinit bez časového omezení včetně odvolacího řízení.

Exkurz – vyloučení soukromého označování staveb ve stavebním povolení (kolaudačním rozhodnutí)

Nepatřičná je praxe některých stavebních úřadů, mnohdy porušující či obcházející autorská práva, že ve stavebním povolení (kolaudačním rozhodnutí) včetně společného z žádosti stavebníka nekriticky přebírají subjektivní pojmenování stavby tím, že v uvozovkách označují nejen druh stavby (např. bytový dům) na pozemkových parcelách č…… v kat.ú……………, ale výslovně obsahují i „pojmenování“ stavby, např.: „Bytový dům Rezidence …………..“ (slavný umělec atd.).

JUDr. Luboš Chalupa

Vybraná judikatura:

Rozsudek NSS ze dne 15.12.2021 č.j. 6 As 206/2021: „Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. července 2008 č. j. 2 As 27/2008 - 57, č. 1883/2009 Sb. NSS, vyplývá, že „účelem citovaného ustanovení je zajistit, aby účastníci řízení zahájeného na žádost (odlišní od žadatele) věděli, co je předmětem tohoto řízení, a mohli v něm účinně hájit svá práva.“ V rozsudku ze dne 6. května 2015 č. j. 3 Azs 2/2014 - 30 Nejvyšší správní soud uvedl, že změnou obsahu podání ve smyslu § 41 odst. 8 správního řádu je především rozšíření předmětu žádosti či taková změna, která dosavadní obsah žádosti v podstatném rozsahu nahrazuje obsahem novým. Zatímco zúžení předmětu žádosti či její zpětvzetí je výlučným právem žadatele, o rozšíření žádosti je třeba požádat (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. července 2016 č. j. 10 As 199/2015 - 67 a ze dne 14. srpna 2014 č. j. 10 As 126/2014 - 59).

Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že v projednávaném případě nešlo o rozšíření předmětu žádosti nebo o její změnu v podstatném rozsahu, pro které by byl nezbytný souhlas stavebního úřadu ve smyslu § 41 odst. 8 správního řádu. Nadto postup podle § 41 odst. 8 správního řádu nemá zpravidla místo tam, kde dochází k obsahové úpravě žádosti na výzvu správního orgánu; bylo by totiž nelogické, pokud by správní orgán nejprve vyzval účastníka řízení k takové úpravě žádosti a poté, co účastník této výzvě vyhoví, ještě následně zvažoval, zda takový postup vůbec připustí. Dílčí zásahy do projektové dokumentace v územním řízení tak, aby vyhověla požadavkům stavebního zákona, dotčených orgánů či účastníků řízení dotčených stavebním záměrem, lze akceptovat ve světle základních zásad činnosti správních orgánů, zejména zásady procesní vstřícnosti podle § 4 odst. 1 in fine správního řádu, samozřejmě pokud (při mnohosti účastníků správního řízení s rozdílnými zájmy) taková vstřícnost vůči jednomu z nich nejde na úkor procesních práv ostatních účastníků řízení.

V této souvislosti lze poznamenat, že i kdyby byla na místě aplikace § 41 odst. 8 správního řádu, nevydání usnesení o povolení změny obsahu podání nemá samo o sobě za následek nezákonnost rozhodnutí ve věci samé (viz již citovaný rozsudek č. j. 10 As 199/2015 - 67). Jak již bylo uvedeno, účelem citovaného usnesení je především zajistit, aby měli všichni účastníci řízení přehled o jeho předmětu a mohli hájit svá práva. V tomto směru však stěžovatelka nebyla nijak zkrácena. Jak zcela správně poznamenal i krajský soud, všichni účastníci územního řízení (tedy i stěžovatelka) byli o doplnění žádosti vyrozuměni a mohli se s ním seznámit.

Nejvyšší správní soud proto jen stručně uvádí, že za situace, kdy změna projektové dokumentace v průběhu územního řízení reflektovala právě požadavky dotčených orgánů a dalších účastníků řízení (především stěžovatelky, respektive jejího manžela) a kdy stěžovatelka přesvědčivě neuvedla, že šlo o rozšíření či významnou změnu původního stavebního záměru, nebylo nutné automaticky vyžadovat aktualizovaná stanoviska dotčených orgánů.

Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. června 2019 č. j. 10 As 224/2018 - 56, „bylo by v příkrém rozporu se zásadou ekonomie řízení mechanicky předkládat všem dotčeným orgánům každou sebemenší změnu či úpravu (ale též opravu) původní projektové dokumentace, a to jen a pouze proto, aby se k takové dílčí úpravě dokumentace vyjádřily. Je naopak odpovědností stavebního úřadu vyhodnotit stavebníkem předloženou změnu původní (dotčenými orgány již hodnocené) projektové dokumentace. Pokud dospěje k závěru, že se jedná o změnu nikoliv nepodstatnou (tj. ne o změnu marginální či kosmetickou), musí dotčené orgány opět požádat o vydání stanovisek. Stavební úřad nesporně disponuje dostatečnou odborností, aby mohl posoudit, jak významná je konkrétní změna předloženého projektu. Nic mu přitom nebrání, aby se v případě jakýchkoli pochybností (v souladu se zásadami součinnosti a dobré správy) dotázal dotčeného orgánu, zda je – s ohledem na navrhované změny – potřebné mu předložit pozdější (upravenou) projektovou dokumentaci k vyhotovení nového stanoviska.“

V projednávaném případě stavební úřad shledal, že upravená projektová dokumentace se od té původní neodlišovala natolik, aby to vyžadovalo nová stanoviska dotčených orgánů, a žalovaný i krajský soud s ním souhlasili. Jelikož stěžovatelka neuvedla žádnou konkrétní změnu projektové dokumentace – s výjimkou nepřípustného, a vpravdě velmi obecného tvrzení o novém řešení velké stavební jámy (viz výše bod [18]) – nemůže být její námitka úspěšná.“

Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 18.2.2021 č.j. 31 A 15/2019-107: „Koncentrace řízení (zde podle § 112 odst. 2 a § 114 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, a podle § 82 odst. 4 správního řádu) se neuplatní, jestliže účastník řízení nemohl své námitky vznést dříve z objektivních důvodů nebo jestliže se jeho námitky týkají veřejného zájmu, jehož ochranu je správní orgán povinen zajistit z úřední povinnosti.“